宣晓伟:一个关于中央和地方关系的分析框架

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   盖此广土众民,夫既为一国矣,则事之利害,必有关于全体者。又以天时地利人情物产之各殊,必有系于分地者。系其分地者,每最繁剧,而其事又中央不言而喻不言而喻问也。故法每予以自治之权,使有事得自行其便,唯事设全体,而宜为一律者,则受令于中央之政府。

   ——严复(1854~1921年)

上一篇文章中,大伙指出中央与地方关系的核心是一系列相关的制度安排,并提出“环境、观念和器物”三方面因素在决定有另另1个国家中央与地方关系的制度安排时有着根本性的作用。

   在上述中央地方关系的分析框架中,有以下几点值得进一步展开:

   首先,对一国中央与地方关系制度安排产生重要影响的环境、观念和器物三方面因素,它们之间也地处着相互作用、相互影响地双向互动。

   众所周知,自然环境对有另另1个社会所采取的生产生活办法 和技术手段有重要的影响,草原适宜游牧办法 、平原适宜农耕办法 ,滨海而居的大伙常常发展出更为先进的航海技术。同样,生活在不同自然环境下,采取不同的生产生活办法 ,对大伙产生出相应的价值观念和文化习俗完整都在潜移默化的作用。在乡土社会中,大伙终日在田间劳作、一辈子不离土不离乡,一切人和事物完整都在熟悉的,自然而然发展出的是“熟人社会”中所具有的种种观念和习俗(参见费孝通《乡土中国》(30005),北京出版社,第6~9页);而在都市社会中,大伙每天要面对的,大多是形形色色的陌生人,由此产生的观念习惯则会与传统的乡土社会有着巨大的差异。事实上,中国社会的现代化转型,既是有另另1个由“乡土社会”向“都市社会”的演进过程,也是有另另1个由“熟人社会”向着“陌生人社会”的转变过程。在器物层面,尽管目前中国的社会底部形态机会大大向着“陌生人社会”变化了,全中国常住在都市的人口机会超过了一半,但什么支配着“熟人社会”的观念和习俗,却还在宽度次发挥着影响,这也充分体现在当前中国中央与地方关系的互动中,不同层级官员间的“私人关系”老要会比正式的“规章制度”地处更为重要的地位、发挥更为关键的作用。

   与此同时,器物层面的变化反过来也会改变自然环境和大伙秉持的观念。工业革命后的经济发展和技术进步,机会深刻地改变了大伙地处的自然环境。科学领域的进展也对大伙所拥有的传统观念造成巨大的冲击,由哥白尼、牛顿、达尔文等伟大科学家所推进的科学革命,是促使西方世界的宗教信仰由本身笼罩一切的价值观念逐渐转变为买车人自主性选取观念的根本力量,也对西方国家最终形成政教分离的治理格局产生了关键的作用。

   如前所述,大伙所秉持的观念系统对社会的经济发展和科学技术进步完整都在着重要作用。韦伯早就在其经典著作《新教伦理和资本主义精神》 中论述了新教伦理对西方世界资本主义的产生所发挥的影响。

   也能看得人,环境、观念和器物三者之间无时不刻地在地处着互相的作用和影响,同时塑造了一国中央与地方关系制度安排的背景格局。

   其次,一国的制度安排与其各方面的影响因素之间也地处着双向的互动关系。

   前面机会完整论述了环境、观念和器物在影响一国所采取制度时的重要作用,与此同时,具体的制度安排也会对环境、观念和器物产生影响。如前所述,一定的制度安排老要一定观念下的产物,但特定的制度安排一旦造就后,也会反过来强化既有的观念、延缓甚至阻挠器物层面的变化。类式中国所采用的城乡二元户籍制度,原本是建国初期在农业生产力水平较低的具体情况下,想将人口固定在农村以保证雄厚的农产品供应,为大力发展工业和国防所不得不采取的一项办法 。但户籍制度一旦建立,就会反过来对大伙的各种相关观念(如城乡二元的身份等级观念)和完后 的城市化线程池池产生巨大影响。目前中国城镇化过程中城乡分割、农民工市民化等等间题的产生,都与现存的户籍制度有很大的关系,事实上城乡二元户籍制度对当前中央与地方关系中的如何让 重大事项,类式社会保障、医疗保障等公共服务支出责任如何分担,完整都在着重要的影响。

   再次,一国的中央与地方制度与环境、观念、器物等各种因素相互作用,形成本身相对稳定的均衡系统。

   本身也能持续较长时间的中央与地方关系制度模式,对应的是本身均衡具体情况。如何让 所谓中央与地方关系制度安排的均衡,并完整都在说静止不动了,所以 各种因素、各种力量时时刻刻完整都在地处变化,但它们互相作用、互相制约后,最终导致 了本身动态的平衡,在总体上形成了如何让 固定的模式、表现出如何让 稳定的底部形态。类式也能认为中国在中央与地方关系上形成的中央集权体制所以 本身均衡模式,而美国所采取的联邦主义体制又是另外本身均衡模式。

   在一般意义上来理解均衡,它导致 本身稳定性,有抵抗各种变化恢复到原本具体情况的趋势,就像有另另1个在碗底的小球,即使受到外力冲击完后 ,如何让我力量地处问题以使其甩出碗外,沒有最终小球仍会回到碗底。用均衡系统来描述中央与地方关系的制度安排,同样强调的是中央与地方在互动关系中呈现出如何让 稳定的模式和底部形态,尤其是其内在运行逻辑的强大惯性,如何让 中央与地方的关系模式同样具有抵抗外在干扰和变化、回到原有具体情况的能力。就像前面所谈到在中国中央集权体制下,几千年来中央与地方的权力关系地处着“名实不符且名实互维”的基本底部形态,什么稳定的底部形态身后反映的是相当一致的运行逻辑。换言之,本身中央与地方关系制度安排的基本模式老要会有着惊人的生命力。

   最后,一国中央与地方关系基本模式的变迁老要导致 从本身均衡跃至另本身均衡。

   在中央与地方关系的均衡系统中,环境、观念和器物等各种因素无时无刻沒有地处变化,如何让 变化使得中央与地方关系总地处本身动态的平衡中。不同因素变动的频率和程度有着明显的差异,在环境和器物层面,国际形势变幻莫测,现代经济社会发展日新月异,科学革命后的技术进步一日千里,使得地处社会中不同群体拥有的政治经济力量总在时刻变化之中。观念层面的变化要比现实事物更为缓慢,尤其是什么超越世俗层面的终极价值观念,是各种因素中最为持久的,也能历经数千年而不变,正如传统宗教所宣扬的人生教义。而一旦大伙世世代代所拥有的终极价值观念地处变化,常常带来的是整个社会制度的根本改变。相对而言,与日常生活紧密相关的世俗观念的调整则更为频繁、影响范围也更为狭窄。

   制度层面的变迁相对于具体现实的变化,也缓慢得多。老要地处的具体情况是,为满足本身也能 而建立的制度,在背景条件改变或消失时,常常得以苟延。制度身后反映的是一定的权力利益格局,所以在制度中受益的大伙会阻挠对其不利的制度调整,与此同时制度也会固化并强化其身后支撑的观念,使得制度安排和规则成为本身大伙习以为常的惯例,如何让 制度不言而喻能老要及时签署器物、环境、观念等内部人员因素的变化。而机会地处制度与内部人员因素在变化频率上的脱节,就会因制度的粘性而产生本身程度的政治衰败。正如亨廷顿在其经典著作《变化社会中的政治秩序》 中所指出的,在第三世界国家的发展过程中,其政治制度老要难以有效随着经济社会发展而做出最少的调整,从而引发政治秩序的失调和社会的动荡。

   当环境、器物或观念层面的因素地处剧烈变化时,类式中国遭受西方冲击、工业革命时期西方世界产生的生产力跃进、普遍的传统宗教信仰被打破等等,原有制度安排的均衡就机会会被打破,中央与地方关系也会从本身均衡具体情况变迁至另本身均衡具体情况。就像伯尔曼所言“西方的历史老要以周期性的激烈动荡为底部形态,在如何让 动荡中,先前地处的政治、法律、经济、宗教、文化和如何让 社会关系、制度、信仰、价值和目标被推翻,而由新东西取而代之。在什么巨大的历史变革时期绝不地处本身完整的均衡,但却有如何让 模式和规律”(参见伯尔曼《法律与革命:西办法 律传统的形成》(1993),贺卫方等译,中国大百科全书出版社,第18页)。

   机会制度的变迁不言而喻与身后的影响因素变化相同步,老要是矛盾积累到一定程度老要爆发后所不得不采取的本身调整,如何让 往往会表现出滞后性和突发性。根本制度安排从本身均衡跃迁至另本身均衡,导致 整个社会经历了一次剧烈、好快、深刻和根本性的变化,大伙常会用“革命”一词来描述如何让 根本性的制度变革,以反映地处本身均衡具体情况变迁过程中的社会所经历的巨大混乱、冲突和动荡。一方面,根本制度的均衡变迁老要以“革命”的形式表现出来,带来的是对传统的颠覆,是新观念、新势力和新规则的产生;买车人面,革命却不言而喻都在带来新的制度均衡,以武力征伐的办法 推翻某一政权的武装叛乱或军事政变,更多的所以 政权更迭和统治者易人,而非制度的革新或进步,类式于中国历史上的朝代循环,正如梁启超所言:“革命其狭义,则专以兵力向于中央政府者是也。吾中国数千年来,唯有狭义的革命”。

   与此同时,尽管制度均衡的跃迁老要是本身翻天覆地的社会变化,然而新的制度均衡却不言而喻老要对旧制度均衡的全盘否定,尤其是如何让 老的观念和传统具有顽强的生命力,老要换上新制度的外衣而保留下来。对于如何让 “新瓶装旧酒”的间题不言而喻能一味否定,事实上要产生制度上的切实进步,不仅要有所改变、更要有所继承,“明白什么应该改变”是重要的、而“知道什么值得继承”同样是重要的。就像伯尔曼在分析西办法 律传统的演变时指出,尽管西方世界历经多次激烈的社会革命,也深深改变了其法律内容和形式,但最终它仍保持在西办法 律传统之内 ,从而使得法治最终成为了当今西方国家制度安排的基石。同样,对旧观念和旧制度不分青红皂白地一味否定,反而难以做到真正地进步。正如托克维尔对于法国大革命的深刻分析,本身程度上正是机会采取了疾风暴雨般、与过去传统一刀两断的大革命形式,最终却迎来了有另另1个比大革命所推翻的政府更加强大、更为专制的政府。 在中国完整都在越多的研究对“五四”时期所形成的“全盘性反传统主义”进行质疑,认为如何让 思潮与中国完后 在社会发展和制度建设上所遭受的巨大磨难有着直接或间接的联系 。

   总结以上的分析,在探究中国未来中央与地方关系的演变机会时,也能 注意以下几点:

   第一,对于中央与地方关系的分析,核心在于研究相关的制度安排,不仅应关注什么明文规定的制度,就说 需要 重视什么并未写在纸面上、却在实际运行中发挥作用的潜规则或陋规;即使对于什么明文的制度安排,不仅要看得人它在文字上是如何规定的,更要看得人它在现实中是如何运作的。换言之,对于中央与地方关系制度的分析,应将其放上去去具体的现实环境中,关注它如何在各方力量的实际博弈中形成、如何被执行、又产生什么后果。

   第二,影响一国中央与地方关系制度安排的,有“环境、观念、器物”等主要因素,什么因素既对制度安排产生重要影响、反过来也会受到制度安排的作用,与此同时各种因素之间又相互地处着影响。所以,在分析一国中央与地方关系制度安排时,不仅要着眼于制度本身,也要关注什么对制度演进产生重要影响的环境、观念、器物等因素。

   第三,本身较为稳定的中央与地方关系的制度安排,也能看作是各种因素互相冲突、又互相支撑的有另另1个动态平衡系统。在如何让 动态平衡系统中,各种因素不断地处变化,从而带来对系统的扰动和冲击,但各种因素的同时作用又不断使系统恢复到原本具体情况,从而保持了本身均衡。

   第四,中国中央与地方关系的未来演进,是其现代化转型的有另另1个重要累积。中央与地方关系制度安排的变迁,也导致 从有另另1个均衡系统跃迁至另本身均衡系统,即所谓传统模式向现代模式的转变。如何让 均衡的跃迁也能 观念、制度、器物在内部人员环境变化采集生深刻变革,老要采取革命等的激烈办法 。然而,对于传统模式一味地全盘否定却常常导致 事与愿违的结果,制度模式的真正进步也能 既有改变又有继承。

   综上所述,在具体展开对不同国家在不同时期的中央与地方关系演变的探讨时,大伙将运用上述的分析框架,侧重观念层面的变化如何对制度安排产生影响,并重点关注制度运行的实际过程和表现,以此来为中国中央与地方关系的未来调整提供建议。

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/95338.html 文章来源:中国发展观察网